alle Commissioni Affari Costituzionali e ai Gruppi
Parlamentaridella Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica
Il sovrapporsi disordinato di provvedimenti di “riforma”
del sistema delle autonomie locali (sul destino delle Province,
sull’istituzione delle Città metropolitane, sulla riduzione della
frammentazione territoriale dei Comuni) lascia disorientati, sia quanto al merito
delle politiche di riorganizzazione tentate, sia quanto alla loro legittimità
costituzionale. Siamo consapevoli che una radicata campagna di opinione vede
con sospetto ogni ipotesi che venga rappresentata come di “conservazione”
dell’esistente. Ma non possiamo sottrarci al dovere, scientifico prima che morale,
di richiamare tutte le forze politiche e la società civile, le imprese, le
forze intellettuali del nostro Paese ad una riflessione attenta e condivisa.
Quanto al destino delle Province – oltre a
ricordare che la Corte costituzionale ha dichiarato la incostituzionalità (con
la sentenza n. 220/13) dei confusi e contraddittori provvedimenti degli ultimi
governi, perché approvati con atti di urgenza (decreti-legge) – riteniamo che non si possa comunque con
legge ordinaria sopprimere le funzioni di area vasta delle Province e
attribuirle a Regioni e Comuni, né trasformare gli organi di governo da
direttamente a indirettamente elettivi, né rivedere con una legge generale gli
ambiti territoriali di tutte le Province. Non si possono, infatti, svuotare
di funzioni enti costituzionalmente previsti e costitutivi della Repubblica
(art. 114), né eliminare la diretta responsabilità politica dei loro organi di
governo nei confronti dei cittadini, trasformando surrettiziamente la Provincia
in un ente associativo tra i Comuni, mentre le funzioni da svolgere non sono
comunali. Quanto alla revisione generalizzata degli ambiti territoriali
provinciali, c’è il problema della compatibilità con il procedimento previsto
dall’art. 133 Cost.
Aggiungiamo, peraltro,
che perplessità suscita anche la strada della revisione costituzionale,
intrapresa dal Governo all’indomani della ricordata pronuncia della Corte, con
una iniziativa (A.C. n. 1543) volta alla soppressione-decostituzionalizzazione
delle Province, poi seguita da un disegno di legge ordinario (A.C. 1542) volto
a sottrarre alle Province la gran parte delle funzioni di area vasta, nonché da
un opinabilissimo provvedimento di commissariamento fino a giugno 2014 di tutte
le Province con organi in scadenza prima della prossima tornata
elettorale-amministrativa (art. 12 del D. L. n. 93/13, ora A.C. n. 1540).
Questa appare per molti versi una scorciatoia fonte di ulteriori
complicazioni per il rischio di un mancato rispetto del principio
autonomistico sancito in Costituzione.
In effetti, la soppressione delle Province potrebbe
essere realizzata solo se le funzioni di
area vasta, risultassero tutte attribuibili ai Comuni o alle Regioni. Ma
queste funzioni, di cui tutti riconoscono l’esistenza e il necessario
esercizio, sia quelle operative (viabilità, edilizia per l’istruzione secondaria,
lavoro e formazione professionale, trasporti pubblici locali, gestione del
ciclo dei rifiuti, protezione della natura e dell’ambiente), sia quelle di
coordinamento (le pianificazioni con riflessi territoriali cioè le più
rilevanti scelte di localizzazione) non sono attribuibili ai Comuni, che anzi
sono in molti casi i principali
destinatari delle scelte di area vasta operate nei loro confronti.
L’attribuzione delle funzioni di area vasta alle Regioni è, a sua volta, in
contrasto con la configurazione costituzionale, non amministrativa e operativa,
dell’ente regione, che dovrebbe invece qualificarsi essenzialmente come sede di
scelte legislative e programmatorie, evitando di burocratizzarsi e di accentrare
gestioni amministrative, oltretutto in contrasto con il principio di
sussidiarietà.
La decostituzionalizzazione, che consisterebbe
nella soppressione della parola Provincia in Costituzione, salvo a consentire
alle Regioni di costituire con proprie leggi enti intermedi per svolgere le
funzioni di area vasta – come di recente prospettato anche da opinioni espresse
nell’ambito della “Commissione per le riforme costituzionali” – appare quindi assai opinabile, perché cade
in una contraddizione evidente: se si riafferma l’esistenza di funzioni di
area vasta (né comunali, né regionali), queste funzioni non possono essere
attribuite ad enti di incerta e variabile natura (in qualche regione enti o
uffici dipendenti, in altre enti locali a base associativa, in altre enti
locali elettivi).
Occorre, invece, una garanzia generale dell’esistenza di enti
locali “necessari” di area vasta per tutto il territorio nazionale (salvo
forse il caso delle Regioni più piccole) di cui la Costituzione e la legge
statale devono continuare a tracciare gli elementi di base, a partire dalle funzioni
e dal carattere direttamente elettivo degli organi. Nel contempo va ridotta
drasticamente la miriade di enti e altri soggetti strumentali e di società a
vario titolo costituite da Regioni e Enti locali, che complicano, spesso
duplicano e comunque costano, sfuggendo anche al controllo democratico e alle
garanzie che debbono offrire autonomie effettivamente responsabili. L’affidamento
eventuale di funzioni di area vasta ad enti o soggetti politici (burocratici o solo indirettamente elettivi), appare
oltretutto, chiaramente in contrasto
anche con l’articolo 3, comma 2, della Carta europea delle autonomie locali,
trattato internazionale che vincola direttamente il nostro legislatore, anche
ai sensi dell’art. 117, comma 1, Cost., costituendo altresì un parametro per il
giudizio sulla costituzionalità delle leggi.
Sul versante delle Città metropolitane i provvedimenti
adottati sono, se possibile, ancora più incerti e contraddittori, perché, da un
lato, evitano di affrontare in modo adeguato sia il nodo essenziale (e
preliminare) della determinazione degli ambiti territoriali metropolitani, sia
la questione del riparto delle funzioni locali all’interno del sistema
metropolitano; dall’altro, prefigurano forme di governo metropolitano assai
deboli, con incarichi a titolo gratuito e peso determinante dei Comuni
capoluogo, in contrasto con la necessità
di dar vita ad un modello di governo differenziato, con un riequilibrio nei
rapporti tra capoluogo e comuni contigui, in queste aree strategiche di
forte conurbazione in cui risiede la maggioranza della popolazione italiana.
Quanto, infine, alla riduzione della frammentazione
territoriale dei piccoli comuni, che rende del tutto virtuale la loro
autonomia, se va di massima condivisa la soluzione – prevista anche nel ddl n.
1542 – della obbligatorietà di unioni
polifunzionali dei piccoli comuni (sotto i cinquemila abitanti, ridotti a
tremila nelle zone montane), in modo da realizzare gestioni associate più efficienti,
incentivando al tempo stesso processi di fusione delle realtà comunali più
frammentate, si deve per altro verso sottolineare che manca del tutto la
previsione di una dimensione territoriale o demografica massima delle unioni,
che devono servire a concretare e rafforzare l’autonomia dei Comuni, con
funzioni e servizi di prossimità, evitando però che si trasformino in una sorta
di Province o in enti di area vasta mascherati.
L’appello che rivolgiamo a chi ha responsabilità
politiche è, quindi, il seguente: si cerchi di tracciare una linea di riforma delle autonomie locali condivisa ed efficace, con
un approccio coerente e di sistema, senza strappi, senza operazioni di pura
immagine, destinate a produrre danni profondi e duraturi sulla nostra democrazia
locale. A questo fine si deve sottolineare anzitutto l’urgenza di attuare
finalmente in modo corretto il disegno di
riassetto delle funzioni amministrative nel rispetto dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza sanciti nell’art. 118 Cost., approvando
una Carta delle autonomie che sia la
premessa per riorganizzare, semplificare
e garantire effettive autonomie responsabili sul piano sia
politico-amministrativo che finanziario, applicando anche in modo
sistematico quanto previsto dall’art. 119 Cost. in ordine alla correlazione tra funzioni e risorse in base
a standard oggettivi di fabbisogni e di costi (salve eventuali
perequazioni).
Nel contempo vanno
messe a fuoco le correzioni e
integrazioni del Titolo V – tra le quali quelle volte a rafforzare la
rappresentanza e la interlocuzione delle autonomie al centro e quelle volte a
garantire, sia pure con opportuni filtri, l’accesso diretto delle autonomie
locali alla Corte costituzionale – utili a realizzare il disegno autonomistico
fondato sull’art. 5 Cost., prevedendo
altresì norme transitorie volte ad assicurare tempestività di decisione e
procedure condivise tra Stato e autonomie nel riassetto del sistema
istituzionale e amministrativo.
In questa prospettiva,
sul piano delle misure di carattere ordinamentale riguardanti le autonomie
locali riteniamo in particolare
prioritario:
- accelerare,
in primo luogo, il processo di individuazione delle funzioni fondamentali di
Comuni e Province (e Città metropolitane), tenendo conto anche del principio di
“unicità” per la distribuzione delle funzioni (ad evitare la sovrapposizioni di
compiti), nonché della distinzione tra funzioni di prossimità e di area vasta
nel riassetto delle funzioni locali;
- mantenere
alla legge statale la definizione degli elementi di base della Provincia
(funzioni fondamentali, organi, elezione), salvo a riconoscere un ruolo
maggiore alle Regioni: nell’attribuzione
di nuove funzioni (ora accentrate a livello regionale o gestite da enti
strumentali); nella determinazione di strumenti di raccordo interistituzionale
infraregionale (al di là dei Consigli delle autonomie previsti dall’art. 123,
ultimo comma, Cost.); nei procedimenti di revisione territoriale delle Province.
A quest’ultimo proposito potrebbe essere riscritto (non soppresso) l’art. 133,
primo comma, Cost., attribuendo alla Regione un ruolo di proposta in un
procedimento di legge statale volto ad una revisione complessiva dei territori
delle Province (con una loro significativa riduzione rispetto alla recente
proliferazione) entro un tempo breve e certo;
- imporre,
con norma transitoria, l’istituzione, entro un termine breve, delle Città
metropolitane (che sostituiscono la Provincia nel loro territorio), anche con
unica legge statale sugli organi di governo e sul riparto delle funzioni, salvo
eventuali spazi per scelte statutarie differenziate per ciascuna Città;
- approvare
norme statali di guida e stimolo alla revisione, necessariamente regionale, dei
territori comunali, ricorrendo a forme associative “forti” (quanto a dimensioni
minime e massime, a funzioni, a organi di governo, a fiscalità propria) o a
processi di fusione che producano – entro tempi brevi e certi – il risultato
della riduzione degli apparati amministrativi (e dei centri di spesa) comunali;
- ricondurre,
in tempi brevi e certi, agli enti autonomi territoriali le funzioni
amministrative attualmente esercitate dalla
miriade di enti e società strumentali regionali e locali (pubblici o privati in
controllo pubblico), in larga misura da sopprimere (semplificando e risparmiando non poco),
anche perchè figli di una pessima
concezione dell’autonomia politica degli enti territoriali, con scarsa
trasparenza e controlli nelle gestioni e quindi anche fonti frequenti di sprechi e di fenomeni
corruttivi.
11 ottobre 2013
L’appello è sottoscritto dai seguenti
professori ordinari di materie giuspubblicistiche:
Gian Candido De Martin (Università Luiss Guido Carli – Roma)
Francesco Merloni (Università di Perugia)
Piergiorgio Alberti (Università di Genova)
Laura Ammannati (Università di Milano)
Enzo Balboni (Università Cattolica - Milano)
Luigi Benvenuti (Università di Venezia - Cà
Foscari)
Mario Bertolissi (Università di Padova)
Raffaele Bifulco (Università Luiss Guido Carli
- Roma)
Antonio Brancasi (Università di Firenze)
Maria Agostina Cabiddu (Politecnico di Milano)
Marcello Cecchetti (Università di Sassari)
Vincenzo Cerulli Irelli (Università di Roma
Sapienza)
Omar Chessa (Università di Sassari)
Mario Pilade Chiti (Università di Firenze)
Pietro Ciarlo (Università di Cagliari)
Stefano Civitarese Matteucci
(Univ.“G.D’Annunzio” Chieti – Pescara)
Guido Clemente di San Luca (II Università di
Napoli)
Francesco Clementi (Università di Perugia)
Cecilia Corsi (Università di Firenze)
Gianfranco D’Alessio (Università di Roma Tre)
Mario Dogliani (Università di Torino)
Carlo Emanuele Gallo (Università di Torino)
Silvio Gambino (Università della Calabria)
Maria Immordino (Università di Palermo)
Aldo Loiodice (Università “Aldo Moro” di Bari)
Isabella Loiodoce (Università “Aldo Moro” di
Bari)
Nicola Lupo (Università Luiss Guido Carli -
Roma)
Stelio Mangiameli (Università di Teramo)
Guido Meloni (Università del Molise)
Ida Nicotra (Università di Catania)
Valerio Onida (Università di Milano)
Giorgio Pastori (Università Cattolica -
Milano)
Aristide Police (Università di Roma Tor
Vergata)
Ferdinando Pinto (Università di Napoli
“Federico II”)
Alessandra Pioggia (Università di Perugia)
Andrea Piraino (Università di Palermo)
Paola Piras (Università di Cagliari)
Aldo Sandulli (Università S.Orsola Benincasa –
Napoli)
Giovanni Serges (Università di Roma Tre)
Fabio Severo Severi (Università di Trieste)
Ernesto Sticchi Damiani (Università del
Salento)
Vincenzo Tondi della Mura (Università del
Salento)
Paolo Urbani (Università “G. D’Annunzio”
Chieti - Pescara)
Mauro Volpi (Università di Perugia)
